Reformas a Instituciones Políticas - Primera Parte

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Con este espacio, "Del Totalitarismo a la Democracia", Radio Praga trata de ofrecer un vistazo sobre lo que ha representado el proceso de transición en la República Checa. Este espacio está dedicado a todas las personas interesadas en conocer detalles sobre la transformación checa desde la dictadura comunista hasta la democracia, por lo que creemos que encontraremos muchos radioescuchas en Cuba, donde importantes sectores de la población se preparan también para un proceso de cambio pacífico en la Isla.

Todos los países en transición heredan instituciones que fueron creadas para mantener a la previa dictadura en el poder. Un cambio de régimen implica también, hasta cierto punto, un cambio en varias de las instituciones del Estado o una reforma en las mismas. Mientras fue relativamente sencillo disolver los departamentos de planeación central y los demás mecanismos gubernamentales que eran anacrónicos para una economía de mercado, las principales y más difíciles reformas institucionales que se implementaron fueron las reformas a la policía política heredada del régimen comunista. Pero también hubo otras instituciones cuyas reformas resultaron ser importantes para la transición, tales como la de los partidos políticos, el parlamento, el sistema judicial, las fuerzas armadas y las instituciones de apoyo social.

Policía secreta

Todos los países necesitan su escudo y su espada. El reto es que esa espada no se convierta en una Espada de Damocles, en una amenaza latente y constante al país y a su democracia. El desafío es que los servicios secretos puedan combatir a elementos extraconstitucionales sin que se conviertan en sí, en un elemento extraconstitucional más. Tal como se heredaron del comunismo, las policías secretas se percibían como una amenaza para el orden democrático. En una democracia establecida, el control y supervisión de la policía secreta por parte de las instituciones democráticas intenta alcanzar un balance y un compromiso entre dos nociones que a primera vista parecen incompatibles: transparencia y confidencialidad.

Toda democracia se basa en la noción de la transparencia gubernamental y el acceso ciudadano a la información del Estado. Por otro lado, el género de los servicios secretos dictan una necesidad de confidencialidad y reserva absolutas. Las transiciones post-comunistas no eran democracias establecidas. En dicho período intermedio, las reformas requeridas por parte de los nuevos gobiernos democráticos se percibían como diferentes de las reformas que implantaría una democracia ya establecida.

Teoría

Es deber de todo gobierno proveer seguridad a sus ciudadanos, incluyendo seguridad en contra de los mismos cuerpos gubernamentales. En este concepto se basa la idea de Montesquieu y de James Madison de que un gobierno dividido evita convertirse en una tiranía. Este mismo concepto de “frenos y balances” naturalmente incluye control y supervisión de las agencias castrenses del gobierno: las fuerzas armadas y los organismos policíacos. Esto es especialmente cierto con los organismos de policías secretas o servicios de seguridad, ya que operan en un ambiente de confidencialidad que puede llegar a propiciar mayores abusos a la ciudadanía o aun intervenir en la política en una forma extraconstitucional. Las razones que se suelen debatir en torno a la necesidad de control y supervisión (efectividad, orden constitucional y derechos humanos) deben ser acompañadas por otras razones menos obvias, pero no menos importantes, tales como legitimidad, soberanía nacional, integridad militar y paz democrática.

1. Efectividad. Se piensa que someter a los servicios secretos a un vigoroso control y supervisión de legisladores y otras estructuras significa una reducción de su efectividad como arma en contra de la delincuencia y de las amenazas al Estado. Sin embargo, lo opuesto es cierto. Los países que cuentan con los sistemas de control y supervisión más avanzados, tales como los de Estados Unidos, también cuentan con los servicios secretos más efectivos.

2. Orden constitucional. Información es poder y la tentación siempre existirá de usar a los servicios secretos con fines particulares y politizados. Por lo tanto, un sistema de control y supervisión ayuda a asegurar que los servicios secretos existan para hacer su papel constitucional y legal: proteger al Estado y no a angostos intereses políticos ni a grupos con ambiciones extra-constitucionales.

3. Legitimidad. Para ser efectivo y permanente, un servicio secreto necesita gozar de legitimidad y apoyo por parte de los diferentes grupos políticos y, lo que es más importante, por parte de la ciudadanía. En otras palabras ser una institución más del Estado democrático y no un “Estado dentro de un Estado”. La CIA, el FBI, el NSA en Estados Unidos, el BIS en la República Checa, el MI-6 en el Reino Unido y otros sistemas de inteligencia y de policía secreta, gozan de apoyo multipartidista y social, y éste es su valioso capital para poder hacer su trabajo. Por otro lado, servicios secretos fuera de control eventualmente suelen desprestigiarse y perder legitimidad, poniendo en riesgo su integridad institucional y hasta su existencia.

4. Soberanía nacional. Se han dado casos de servicios de seguridad en democracias débiles y en dictaduras que fueron utilizados y manipulados por potencias extranjeras para influenciar la política doméstica. Los casos más obvios son en los países de la antigua Unión Soviética que no reformaron lo que heredaron de la KGB. Moscú ha utilizado a dichos servicios y a dichas redes en países como Ucrania, Kazajstán y Georgia para frustrar políticas (y políticos) cuando lo veía conveniente. A los Estados Unidos se lo ha acusado de hacer lo mismo con cuerpos de seguridad en Latinoamérica durante la Guerra Fría.

5. Integridad militar. En varias ocasiones históricas, servicios secretos altamente poderosos y fuera de control suelen afectar negativamente a la efectividad militar del país y desprestigiar a las fuerzas armadas. Los casos extremos incluyen a Alemania de la Segunda Guerra Mundial, donde la Gestapo y la SS (instituciones Nazi) entorpecieron el desempeño militar de la Wehrmacht en situaciones claves, como por ejemplo en la ocupación de la Ucrania soviética. Otro caso extremo es la NKVD de Stalin (antecesora de la KGB) asesinando a cerca del ochenta por ciento del cuerpo oficial mayor del Ejército Rojo por razones políticas, y por poco perdiendo la guerra contra Alemania a causa de ello.

6. Paz democrática. En la politología se debate la teoría de la “paz democrática”, en donde las democracias históricamente no han entrado en guerra entre sí. Todo conflicto involucra a por lo menos una dictadura. Algunos politólogos explican que esta “paz democrática” no se puede garantizar si no existe un efectivo control de las fuerzas armadas y de los sistemas de seguridad por parte del gobierno democrático. A sabiendas de que el control y la supervisión son necesarios para el funcionamiento y desempeño de una democracia, ¿por qué es que sigue existiendo cierta renuencia hacia ellos, aun en las democracias más avanzadas? Los principales obstáculos que llegan a interponerse en la construcción y en la práctica de un efectivo sistema de control y supervisión son los intereses institucionales de los principales protagonistas.

Los servicios secretos suelen ver negativamente la intromisión de políticos en sus asuntos, como una fuente de problemas que sirve sólo para entorpecer su difícil misión. Ellos naturalmente prefieren una “carta blanca” que les permita conducir sus actividades como lo vean necesario. Los miembros del poder ejecutivo y el presidente también tienen un incentivo relativamente negativo para permitir una efectiva supervisión, ya que consideran a los servicios secretos como su prerrogativa exclusiva y como su herramienta para implementar políticas en una forma discreta, directa y eficaz. Los legisladores tampoco suelen tener un interés institucional o individual, ya que no se deriva ningún beneficio electoral o político del hecho de actuar en estos comités de supervisión cerrados al público. Por lo contrario, corren riesgo de desacreditarse si ocurre un escándalo con los servicios de seguridad bajo su supervisión.

Sin embargo, los protagonistas principales, especialmente los servicios secretos, deben comprender que la difícil tarea de control y supervisión brinda beneficios a todos los involucrados. No hay una fórmula mágica para controlar y supervisar a los servicios secretos. Cada democracia tiene su forma y sus métodos, sui generis, que funcionan para ellos. También debe recordarse que este proceso no es estático sino dinámico, y evoluciona constantemente según las necesidades, las presiones políticas o ciudadanas, y los imprevistos de la vida de cada país. Es interesante saber que el sistema más extenso y completo de control y supervisión, el de Estados Unidos, no fue creado sino hasta finales de los años ‘70, debido a varios escándalos políticos asociados con los abusos de los servicios de seguridad, tales como Watergate y Vietnam.