La Transformación del Ministerio del Interior y de las Fuerzas de Seguridad

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Con este espacio, "Del Totalitarismo a la Democracia", Radio Praga trata de ofrecer un vistazo sobre lo que ha representado el proceso de transición en la República Checa. Este espacio está dedicado a todas las personas interesadas en conocer detalles sobre la transformación checa desde la dictadura comunista hasta la democracia, por lo que creemos que encontraremos muchos radioescuchas en Cuba, donde importantes sectores de la población se preparan también para un proceso de cambio pacífico en la Isla.

Antes del año 1989, las fuerzas policiales de Checoslovaquia formaban un único Cuerpo de Seguridad Nacional (SNB) que, a su vez, oficialmente se dividía en dos secciones: la Seguridad Pública (VB), a la que pertenecían principalmente la policía contra el delito y la policía de orden público, y la Seguridad del Estado (StB), que era la policía política secreta. Sin embargo, de hecho existía una tercera sección, que eran los miembros del SNB llamados a trabajar en el Ministerio.

Especialmente desde comienzos de los años 70, el paso de esos empleados civiles "al uniforme" se convirtió en un fenómeno masivo: se trataba, sencillamente, de que resultaba económica y materialmente ventajoso. De esta manera se llegó a una situación en la que en el Ministerio nos encontrábamos con mecanógrafas, secretarias y asistentes con cargos de suboficiales, alféreces y oficiales. Digamos que podía hablarse de cierta "inflación de cargos". Tanto es así que el SNB llegó a formar un todo con el aparato puramente administrativo del Ministerio. Es necesario aclarar una especificidad checoslovaca: a diferencia de Alemania Oriental, Rumania o la URSS, por ejemplo, la Seguridad del Estado nunca fue un departamento independiente, sino parte integrante del SNB y, por consiguiente, del Ministerio del Interior.

Además del SNB, existía asimismo la Guardia Fronteriza, con sus 12 brigadas, encargada de vigilar las fronteras con los Estados democráticos, es decir, con Alemania Occidental y con Austria. Se contaba también con el Ejército del Ministerio del Interior, formado por los regimientos independientes de Protección Civil, pero a los que era posible, en caso de necesidad, organizar en brigadas y usar como reservas de fuerzas represivas. Estas dos entidades dependían exclusivamente del Ministro Federal del Interior. Tanto la Guardia Fronteriza como el Ejército del Ministerio del Interior, se componían en su mayoría de soldados de reemplazo. Solamente los oficiales y suboficiales profesionales tenían una relación laboral con el Ministerio.

Sin embargo, los soldados de reemplazo perseguían en el año 1990 un único objetivo: conseguir la reducción del servicio militar obligatorio (en aquel entonces, duraba dos años) y marcharse a sus casas cuanto antes. Así las cosas, los "amigos de los viejos tiempos" no podían contar demasiado con ellos. El aparato represivo comunista estaba formado por tres pilares básicos. En primer lugar, las Fuerzas Armadas (esto es, además de la policía y de la policía política secreta, el Ejército y las Milicias Populares), luego la justicia y, por último, el aparato legislativo.

A lo largo de varios decenios, los comunistas configuraron un marco legislativo metódico, sistemático y eficaz para la actuación de las fuerzas represivas (las llamadas fuerzas del orden), cuya complejidad subestimamos en el año 1989. Como consecuencia de ello, hasta la fecha todavía seguimos batallando con algunas "bombas de relojería": por ejemplo, en los debates concernientes a la Ley sobre la Condición de Servicio. Nos concentramos, en líneas generales, en la transformación y en la reforma de las fuerzas de seguridad, y el aparato de justicia (también por causa de una subordinación sectorial diferente) quedó fuera de nuestra atención. Seguramente, sería más eficaz crear una comisión intersectorial que se encargara de resolver la transformación de la policía, de la justicia y del aparato legislativo como un todo y teniendo en cuenta sus interrelaciones y sus conexiones funcionales.

La reforma de la justicia y del aparato legislativo es un asunto particularmente complicado. La comunidad de juristas constituye en todos los países un grupo relativamente cerrado (en la antigua Checoslovaquia se trataba, sin excepción, de licenciados de cuatro facultades), con frecuencia interconectado también por lazos de parentesco, y que además de todo eso se muestra y delimita frente al "resto" de la sociedad, en gran medida, de una manera elitista. Asimismo, no es posible esperar ayuda desde el extranjero en este sentido. Mientras que es factible enviar policías a hacer un curso en los países del mundo democrático y allí enseñarles las técnicas modernas del trabajo policial, la formación jurídica es, por principio, moldeada por el orden jurídico que se genera en casa, que se basa en las fuentes del país y que es obra de creadores nacionales.

El caso de la Academia de Policía

Inadvertidamente, y de forma total, perdimos la batalla por la enseñanza sectorial, es decir, por la Academia de Policía. Bastó muy poco: el empeño cualificado de un hombre, buen conocedor de las intrigas entre bastidores, que consiguió a nuestras espaldas influir en la formulación de la nueva Ley sobre la Enseñanza Superior a principios del verano de 1990. El resultado fue que la nueva dirección de Interior perdió cualquier tipo de control sobre el plan de estudios y sobre el enfoque global de la Academia de Policía. Como recompensa, le quedó una única obligación: financiar su funcionamiento sin tener la más mínima influencia en el mismo. Todo estaba muy hábilmente escondido en las formulaciones sobre la autonomía de las instituciones de enseñanza superior, de manera que tras años de reglamentación estricta, lo acogimos con buenos ojos. El primer paso debió haber sido una reflexión sobre si la enseñanza sectorial era realmente necesaria. Cada sector de la sociedad tenía sus centros de formación e, igualmente, la Policía.

Tampoco logramos impedir la politización del trabajo de la policía. Como consecuencia de una amplia e irreflexiva amnistía, decretada el uno de enero de 1990, la criminalidad callejera aumentó bruscamente, tanto los delitos menores, como los graves, sin excepción de atracos a mano armada y asaltos a domicilios. La opinión pública percibió estos indeseables resultados de una manera muy sensible. En cambio, los comunistas consiguieron "gratis" un argumento muy valioso, porque podían comentar la situación con estas palabras envenenadas: lo ven, cometíamos muchos y muy variados errores, pero, por lo menos, durante nuestra etapa las calles eran seguras.

De la misma manera, los policías amenazados por una depuración comprendieron muy rápidamente que en una sociedad en la que existe prensa libre (es decir, también prensa sensacionalista), las estadísticas de criminalidad son un asunto político de primera categoría. En el ambiente inseguro y enconado que precedió a las primeras elecciones postcomunistas, las élites de la oposición se dirigían, en su temor por la victoria electoral, al grupo de reformadores de los cuerpos de seguridad con una exigencia simple a la vez que contradictoria: realizad un relevo radical del aparato policial, pero no interrumpáis su funcionamiento bajo ningún concepto. Desde luego, ambas cosas eran incompatibles. Por consiguiente, la expurgación y la transformación de la policía contra el delito y del orden público fueron prácticamente interrumpidas, y se acordó que la sustitución de los miembros corruptos y que no merecían confianza por nuevos policías se haría de manera gradual.

Sin embargo, esta idea fue seriamente truncada por nuestra derrota en el caso de la Academia de Policía, en el que perdimos antes de darnos siquiera cuenta de que este duelo de suma importancia había comenzado. Es precisamente en la Academia de Policía donde se forman los hábitos profesionales, la actitud hacia el servicio y el perfil ético de los futuros policías. Seguramente, habría sido más sensato no decretar una amnistía generalizada, evitar así un aumento repentino de la criminalidad y tomar conciencia de que, en la sociedad, siempre hay y habrá gente cuyo sitio está detrás de las rejas, sea cual sea el régimen que gobierne el país. De esa manera, no se abre un espacio para el fortalecimiento de la influencia indirecta (pero potente) de la policía en la actividad diaria de las élites políticas y en la formación de lo que consideran como prioridades. Luego, habría sido posible llevar a cabo las expulsiones de la policía contra el delito y del orden público de una manera más contundente, pero a la vez en un ambiente que no fuera en modo alguno agitado o hasta histérico.

Con todo, a veces se trataba de problemas que realmente no tenían solución. Recuerdo la desesperación de esas pocas "nuevas personas" que llegaron [al Ministerio] para llevar a cabo la reforma de los departamentos de pasaportes. Después de la caída del telón de acero, viajar al mundo libre se convirtió, de la noche a la mañana, en un asunto de masas. Y justamente los departamentos de pasaportes estaban literalmente plagados de servidores entregados al régimen comunista. Pero no fue posible detener su actividad. Habría tenido unas consecuencias políticas mayúsculas. Sigo sin conocer la receta para este problema concreto. Por un lado, la transferencia inmediata de la agenda a los órganos "civiles" de la administración probablemente habría provocado un gran caos, y por el otro, la situación del personal allí tampoco era considerablemente mejor. Los policías estaban, por lo menos, acostumbrados a cumplir órdenes y sentían un respeto profundamente arraigado hacia sus superiores, fuera lo que fuera lo que pensaran sobre ellos.

Los clanes familiares

Otro pernicioso fenómeno con el que nos encontramos mientras nos familiarizábamos con la vida diaria y el funcionamiento del Ministerio del Interior, fue el hecho de que tanto el Ministerio como el SNB estaban organizados, además de en una estructura jerárquica oficial, también según clanes familiares (es verdad que de una manera informal, pero muy funcional). Aproximadamente a partir de la segunda mitad de los años 70 empezaron a llegar, coincidiendo con el cambio generacional, nuevos miembros a las filas del SNB. Incluso según estadísticas oficiales, cerca de una quinta parte de ellos la formaban hombres jóvenes que procedían de familias de antiguos miembros del SNB.

Después de la boda, y por regla general, la esposa también encontraba "trabajo en Interior". Tras un eventual divorcio (téngase en cuenta que la tasa de divorcios en la Checoslovaquia socialista era de un 33.) y un nuevo matrimonio (generalmente con una colega "de Interior" también divorciada), se empezó a articular una red de conexiones familiares: la ex-mujer y su nuevo marido (igualmente, de Interior), la nueva esposa y sus parientes, sin olvidar a su ex-marido. Estos clanes de familias lograban ocupar toda una serie de puestos que, a pesar de no ser muy altos, eran importantísimos en lo que al acceso a la información se refiere. Los clanes conseguían deducir todos los pasos de la nueva dirección del Ministerio y sacar las conclusiones oportunas, a menudo con antelación. Cuando en septiembre de 1991 me nombraron director del Archivo, ya de antemano tenía claro de qué personas me desharía y a qué otras mantendría en sus puestos. Sin embargo, me esperaba una sorpresa: no tenía a quién despedir.

Los que, según mi juicio, debían marcharse, ya habían presentado su renuncia. Habían recibido a tiempo información de parte de "su" clan sobre mis intenciones y se fueron por sí mismos para de ese modo no perder el finiquito. Destapar esta red era extremadamente complicado y solamente posible caso por caso. Individualmente se podían poner al descubierto las conexiones familiares de un clan; no obstante, no existía una metodología para abrir una investigación general y así, en un espacio de tiempo aceptable, romper a continuación estas subestructuras de clan. Por si fuera poco, las conexiones de clan afectaban no sólo al aparato de seguridad, sino también a la justicia, la abogacía y la administración del Estado en general. "Los parientes de los parientes" y "los amigos de los amigos" conseguían dificultar notablemente el esfuerzo reformista. A decir verdad, todavía hoy siguen haciéndolo.

La policía política secreta

La transformación de la policía política secreta en un contraespionaje estándar se logró de lleno. Esta experiencia es difícilmente transferible. El hecho es que en la primera mitad del año 1990 estábamos en una situación extraordinariamente favorable (a diferencia de los húngaros y de los polacos). Los soldados soviéticos del Grupo Central del Ejército abandonaban la entonces Checoslovaquia en tal caos y tan velozmente, que su salida se asemejaba más a la capitulación del Ejército Rojo en el verano de 1941. Por tanto, no tuvimos que proponernos como tarea prioritaria el monitoreo de los intentos soviéticos de crear una retaguardia informativa en nuestro territorio; todas las informaciones obtenidas al respecto confirmaban un hecho. En medio del caos reinante en aquel entonces, y como consecuencia de la desintegración de las estructuras de mando, los servicios secretos soviéticos sólo pudieron cubrir informativamente la salida del Ejército soviético, y para cualquier asunto ligeramente más amplio ya les faltaban tiempo, medios y también voluntad y posibilidades. Fue posible disolver la Seguridad del Estado (StB) y empezar a crear los servicios con gente nueva. Por causas fáciles de comprender, el departamento árabe fue el único en sufrir una transformación menos radical.

Los problemas que debíamos resolver eran de una índole totalmente diferente: cómo evitar la avalancha de nuevos entusiastas a los que les atraía más la misteriosa neblina de los servicios secretos que la disponibilidad para servir a los Gobiernos elegidos democráticamente, y cómo, al mismo tiempo, resistirnos a la tentación de ejercer una influencia política sobre ellos. Caer en esa tentación es algo muy sencillo, pero también es un camino al infierno garantizado. De nuestra experiencia se desprende que es necesario delimitar de una manera muy precisa la subordinación del contraespionaje, de cuya actividad debe ser responsable, indiscutiblemente, un funcionario constitucional concreto y no un colectivo vago como, por ejemplo, el Gobierno como tal.

Política de personal

Mientras continuábamos en la tarea de transformar el Ministerio del Interior, no fue posible eliminar, desgraciadamente, el sistema "viceministerial" de dirección sectorial y sustituirlo por otro modelo, habitualmente llamado presidencial. Únicamente en el Ministerio Federal del Interior, en la última fase de su existencia, el cargo de viceministros fue suprimido. El Ministerio estaba dividido en tres grandes unidades orgánicas, al frente de las cuales se encontraban funcionarios del Estado, subordinados al Ministro. Solamente se mantuvo el cargo de primer viceministro que, sin embargo, era un viceministro estatutario: aparte de sustituir al ministro en períodos de ausencia, ostentaba también el cargo de director del Cuerpo de la Policía Federal. Por tanto, se trataba más bien de un viceministro del Ministerio, no del ministro. Después de la desintegración de la Federación, el cargo de viceministro fue restaurado en el Ministerio del Interior Checo, pero entonces se trataba de viceministros de la coalición gobernante. Como consecuencia de ello, el cargo de viceministro se convirtió en un cargo político, y cualquier ministro, a la hora de evaluar su rendimiento, tuvo que tener en cuenta el criterio político, es decir, tomar también en consideración la cohesión de la coalición gubernamental. Resultó un proceso bastante desafortunado.

Otra de las experiencias vividas se refiere a la organización del Departamento Central de Personal. Es necesario tener presente que este departamento es el corazón de todos los cuerpos burocráticos y que su importancia es especialmente crucial en un período de transformación. Por esta misma razón, ha de estar subordinado directamente al Ministro, a pesar de que eso le suponga una considerable carga de trabajo. Él mismo debe dirigir directamente este departamento, porque la política de personal y el perfil de este son algunas de las herramientas básicas con cuya ayuda es posible, finalmente, completar la transformación.

No solamente el desconocimiento del cumplimiento de la agenda administrativa, encomendada al Ministerio del Interior, tenía una considerable importancia, sino también la ignorancia de su significado real y de su contenido. La causa era sencilla. Los reformadores se concentraron ante todo en el Ministerio Federal del Interior, que solamente representaba el núcleo del poder, pero entre cuyas competencias figuraba lo mínimo de la agenda administrativa (registro estatal de los carnés de conducir, censo de la población y pasaportes). Una situación completamente diferente fue la que nos encontramos después de la desaparición de la Federación Checoslovaca y después del paso a los Ministerios del Interior para cada nueva República. La importancia del ejercicio de la administración estatal estaba todavía más reforzada por el hecho de que, como consecuencia del cambio económico, dicho en sentido figurado, "el dinero volvió a ser dinero": esto llevó de manera natural a que la policía dejara de ser la ejecutora de la política gubernamental y la política se convirtiera en el dominio de la administración pública. El Ministro del Interior sencillamente perdió su posición privilegiada y en ella le sustituyó el Ministro de Finanzas. Mucha gente sigue todavía sin comprender este hecho.

Los funcionarios encargados de la administración pública del Estado declaraban con razón que ellos no pertenecían a los cuerpos de seguridad y que, por ese motivo, no formaban parte integrante de ningún aparato represivo. Con frecuencia, eso no era cierto: el conjunto de la administración pública como tal formaba parte del sistema represivo. Además, los comunistas seguían muy hábilmente la larga y ritual tradición del Estado paternalista centroeuropeo. "La máquina" de la administración del Estado no se puede "apagar" por un tiempo y utilizar ese tiempo así ganado para su reforma y cambio de personal. Los que se proponen utilizarlo para imponer un nuevo estilo de gobierno que consista en una gestión real de los asuntos públicos (lo cual significa únicamente una inversión bien pensada y eficaz de los medios obtenidos a través de los impuestos), no pueden prescindir de burócratas inteligentes y experimentados.

La transformación del aparato heredado de la administración estatal en un cuerpo de funcionarios del Estado cualificados, eficientes, solícitos y dispuestos a no ser corrompidos, resultó ser una de las tareas más arduas y sigue sin haber sido resuelta satisfactoriamente. Una mirada retrospectiva pone de manifiesto que fue un error no haber adoptado la Ley sobre el Servicio al Estado ya en el año 1993. Es cierto que la Ley protege a los funcionarios; no obstante, si está formulada con conocimiento de causa, puede convertirse en una herramienta permanente de saneamiento del aparato estatal, basándose en un sistema de condiciones éticas, morales y de calificación. Los primeros cinco a siete años serían probablemente difíciles (principalmente para los departamentos de personal): al cabo de quince años estaríamos ya mucho más lejos. La construcción de un aparato estatal moderno es una tarea para decenios. Al fin y al cabo, en la República Federal Alemana, puesta como ejemplo con frecuencia, ese hecho se produjo ya en la confluencia de las décadas 60 y 70, y más bien por vía natural que como consecuencia de los pasos reformistas.

Es necesario evitar que la transferencia de las competencias a los órganos autónomos se produzca de una manera desatinada e imprudente. Es una demanda políticamente muy popular y en principio correcta. Sin embargo, si se lleva a cabo precipitadamente, conduce únicamente a la formación de renovados cuerpos burocráticos en los niveles inferiores. Ésos, teniendo en cuenta el pasado de los que los componen, son extraordinariamente dúctiles y fácilmente moldeables por las influencias locales. Sobre todo por las negativas, entre las que se pueden incluir el clientelismo activo o directamente los lazos de parentesco. De esta manera se creó el llamado problema de legitimación regional, es decir, una situación en la que un grupo de personas influyentes, oportunamente interconectadas, consigue usurpar íntegramente el poder de hecho en la región y dominarla por completo. Si esto se produce, es muy difícil acabar con la influencia a estas "mafias" políticas, económicas y de poder y llevarlas ante los tribunales con los medios considerados como lícitos en el marco de un Estado democrático.

Algunas personas siguen defendiendo la opinión de que sería más conveniente adoptar el orden jurídico de los países democráticos avanzados y aplicarlo en nuestro país. La mayoría de las veces hacen referencia al ejemplo de la antigua República Democrática Alemana. Se olvidan, sin embargo, de que el ejemplo alemán no es transferible, ya que aquella situación fue única y, por tanto, irrepetible. Además, tampoco toman en cuenta el hecho de que un paso así pondría en duda la legitimidad de la propia existencia de la democracia parlamentaria. Bastaría con un grupo no muy numeroso de traductores cualificados y no sería necesario constituir de complicada manera los cuerpos legislativos, cuya función básica, es decir, adoptar leyes, quedaría de esta manera puesta en duda.

Jan Frolík es licenciado por la Universidad Carolina de Praga. En 1969 fue arrestado por "actividades anti-estatales" y pasó dos años en la cárcel. Después, y hasta 1990, trabajó como obrero. En 1990 empezó a trabajar en el Ministerio del Interior de la entonces Federación Checoslovaca como consejero del primer viceministro Jan Ruml. En septiembre de 1990 fue nombrado director del archivo del Ministerio del Interior (que gestiona también los materiales de la Seguridad del Estado). En 1992 finalizó sus estudios de Historia en la Universidad Carolina.