Servicios Secretos, Constitucionalidad y Transición en Europa del Este - I Parte

Es comúnmente sabido que las democracias establecidas tienden a ser pacíficas; aparentemente, nunca ha habido una guerra donde dos democracias establecidas hayan sido los principales protagonistas. Se había creído entonces, por ende, que las guerras se provocaban por dictaduras. Sin embargo, un estudio publicado en 1995 arguye que aún más que las dictaduras estables, los países en vías de democratización son los más propicios a provocar y entrar en guerras con otros países.

Una de las razones principales es que los órganos castrenses heredados y no reformados del previo régimen tienen un incentivo de legitimarse en el nuevo ámbito y en crear un enemigo externo y el sentido de movilización nacionalista (con todo y las resultantes provocaciones a otros países) para perpetrar su razón de ser y su supervivencia institucional ante la naciente y delicada democracia. La teoría que apunta a la tendencia de una burocracia a sobrevivir y poner los intereses nacionales por debajo del interés institucional ya ha sido conocida algún tiempo.

Más allá de la definición "minimalista" sobre lo que es una democracia (que fue su gobierno electo en un plebiscito), la teoría democrática ha evolucionado para incluir otros ingredientes sin los cuales no podemos calificar a un país como tal. Uno de estos ingredientes es la reforma a los órganos castrenses heredados del pasado autoritario y su efectivo control por parte del nuevo gobierno allegado al poder por vías electorales. Esta reforma es de medular importancia en una nueva democracia.

Se dice que el sistema estadounidense de supervisión y control sobre las agencias federales de policía (FBI) e inteligencia (CIA, NSA) es el más extenso y completo del mundo. También se cree que a pesar de que este se creó en un ambiente de sospecha e ilegalidad luego del escándalo de Watergate, funciona bastante bien. Esto se debe en gran parte a la atmósfera de cooperación y respeto entre las tres ramas del gobierno por un lado, y las agencias por el otro.

De hecho, los Estados Unidos tienen un problema opuesto al usual: Mientras los servicios secretos tienden a ser bastante abiertos con los comités de supervisión de la legislatura, son los legisladores que suelen no tomar su papel en serio, de dos formas. O no juegan su papel supervisor al máximo por temor a entrometerse en los asuntos de las agencias o quieren sobre-controlar las operaciones de estas, infringiendo así en el papel del ejecutivo. Pero a pesar de estos problemas, los analistas serios calificarían la conducta de estas agencias y el sistema que las supervisa como adecuados.

Sin embargo, lo mismo no se puede decir de aquellos aparatos de policía política e instrumentos de represión que se hacen pasar por "agencias de seguridad" en los países totalitarios. Dichas instituciones no estaban enteramente bajo el control ni al servicio de los partidos que supuestamente protegían, y siguiendo el colapso de dichos regímenes estos aparatos pueden llegar a ser un verdadero problema para la constitucionalidad en un país en vías de democratización.

Los servicios secretos que están "fuera de control" laborando ajenos a la constitucionalidad o al margen de esta, demuestran varios síntomas operativos, que incluyen: la autogeneración de amenazas fantasma, el estado de conspiración permanente, creación del enemigo interno y el clientelismo. Sin exageración, dichos síntomas, y más, se puede decir eran el modus operandi de las policías políticas que fueron creadas para proteger a los sistemas totalitarios de Europa del Este. Dichos síntomas se multiplicaron al caer el régimen si dichas policías políticas no fueron reformadas adecuadamente.

Algunos de los departamentos de los aparatos de inteligencia de dichos sistemas desempeñaban funciones legítimas, tales como la contrainteligencia, inteligencia y contrainteligencia militar, protección de líderes, etc. Sin embargo, las partes más notables solían ser las de represión interna, las que imponían conformidad a través del temor en la población y así defender al sistema unipartidista y totalitario. Esta filosofía de impunidad y de ilegalidad, sin embargo, solía infectar a todo el aparato de servicio secreto, creando sus propios cultos y convirtiéndolos así en "estados dentro de otro estado".

Un problema principal es que aún bajo las dictaduras comunistas, los servicios secretos no estaban, en la práctica, enteramente bajo el control de estas. Parece irónico que en un estado totalitario el Partido Comunista de vez en cuando pierda el control de los servicios secretos comunistas. Pero esto llegó a suceder en varias ocasiones, cuando los órganos castrenses intervinieron en la política. El ejemplo más extremo fue el uso de la NKVD por Iosif Stalin para debilitar y dominar al Partido Comunista y a las fuerzas armadas soviéticas.

Al otro extremo de la historia de la URSS, el debilitamiento del Partido combinado con la falta de reformas a la KGB desembocó en un intento fallido de golpe de estado liderado por el director de la KGB Vladimir Kryuchkov. Los servicios secretos y otros órganos castrenses de los satélites soviéticos y de Yugoslavia y Albania jugaban rutinariamente papeles en la política, de vez en cuando apoderándose de esta como sucedió en Polonia luego de la ley marcial en 1981.

Si dichos órganos hubieran estado bajo el control total de los partidos comunistas, aún hubiera sido difícil reformarlos para conformarlos a la nueva realidad de transición democrática y democracia. Pero este escenario hipotético les hubiera facilitado la tarea a los nuevos líderes, ya que pudieron haber utilizado las herramientas jerárquicas, militarizadas, institucionales y disciplinarias del orden heredado para ordenar reformas a los servicios secretos. Sin embargo, lo que heredaron fueron "estados dentro de otro estado," y es por esto que la tarea de reformarlos fue especialmente retadora.

Un hecho interesante que se ha manifestado en Europa del Este, es que las reformas a las estructuras de seguridad del viejo régimen, no se pueden explicar sin entender las reformas a la meta-estructura política y social. En otras palabras, los países que más lejos llegaron a reformarse después de la caída del comunismo, lo hicieron en todas las esferas simultáneamente: la política, económica, social e institucional, esta última incluyendo los servicios secretos.

Con rara excepción, los países que tuvieron transiciones más o menos exitosas, tales como la República Checa, Estonia y la extinta RDA, llevaron a cabo una extensa y temprana reforma de los aparatos de seguridad heredados del pasado dictatorial. El relativo mal desempeño de Rusia, Ucrania, Turkmenistán, entre otros, también coincide con la falta de reformas a los servicios secretos heredados del pasado. Los países que quedaron en medio de estos dos extremos también han sufrido retos importantes al orden constitucional.

Dentro de los tres casos más radicales en cuanto a las reformas sobre las policías políticas, vemos que hubo diferentes contextos, motivaciones y recursos. Los más interesantes fueron Estonia y la República Checa, ya que, al contrario de la colapsada República Democrática Alemana, las reformas se hicieron a partir de la política doméstica y sin ayuda de una potencia extranjera, como en el caso de la RDA.

Estonia fue el caso más radical, y jugaron un papel principalmente tres ingredientes. El primero fue el contexto, en donde la rama local de la KGB era vista como la franquicia de una potencia extranjera hostil, la cual de todos modos había retirado gran parte de su personal (de etnias ajenas) y materiales durante el largo proceso de colapso imperial (1987-91) El segundo ingrediente fue la voluntad de los nuevos líderes, principalmente los liberal-patriotas del partido Isamaa que ganaron las elecciones de 1992 pero que ya participaban en el gobierno de coalición que asumió el poder desde 1990. B: Dichos líderes, encabezados por Mart Laar, vieron a los órganos represivos soviéticos como la principal amenaza a su joven nación y tomaron la decisión de reemplazarlos por completo. El tercer ingrediente fue que al no contar con archivos para analizar quién había colaborado con los servicios secretos soviéticos, los estonios se vieron obligados a (más bien, tomaron la oportunidad de) empezar de cero en la construcción de nuevos servicios y todo el personal que ellos sospechaban pudo haber colaborado o simpatizado con el viejo orden simplemente no fueron incluidos en el nuevo proyecto de nación.

Ayudó que al comenzar de cero, los estonios pudieron escribir a su gusto las leyes y reglamentos administrativos sin enfrentarse a obstáculos legales, como sucedió en otros países que ya contaban con instituciones de estado. Al crear los nuevos servicios secretos, Laar puso como directores a gente que había luchado junto con él en la disidencia anti-soviética (como su ministra del Interior Lagle Parek) y a todos niveles les pagó buenos salarios para prevenir la corrupción.

Esto era de gran importancia ya que de estos nuevos servicios dependía no sólo la soberanía nacional, sino el éxito de la privatización y la creación de nuevos bancos, ya que prevenir la infiltración de capital mafioso de Rusia u otros países era de medular prioridad. En Checoslovaquia, las reformas a la StB fueron más paulatinas y "prueba y error," aunque a fines de cuenta también fueron relativamente radicales. En los primeros días de la transición, el disidente y futuro presidente checo, Václav Havel, no midió su poder político durante las negociaciones con los comunistas, pero gradualmente fue exigiendo el control de los ministerios castrenses hasta que puso al Ministerio del Interior y a la StB bajo control de su gente, la mayoría de ellos ex disidentes como él, tales como Ján Carnogurský, Jan Ruml, Jaroslav Basta, Petruska Sustrova y Stanislav Devátý. Estos dividieron a los servicios, desactivaron sus operaciones políticas, desarmaron a su personal y pusieron a estos bajo arresto domiciliario. Se advirtió que aquellos que desobedecieran las órdenes del nuevo presidente se les aplicarían castigos penales.